Закона.net

Более трех триллионов рублей помогла сэкономить экспертиза инициатив власти

28.06.2015, 23:00




В России каждый год принимают 25 тысяч новых законов и документов. Фото: РИА Новости www.ria.ru



Еще пять лет назад "утечка" из правительства или министерства проекта закона или постановления была чуть ли не подрывом устоев госслужбы и поводом для служебного расследования. Теперь все наоборот.
ЧИТАЙТЕ ТАКЖЕ
В России предложили ввести для туристов налоговый вычет

Благодаря тому, что эксперты, журналисты и вообще все желающие могут на специальном сайте заранее изучить проекты нового регулирования, экономика сберегла 3,1 триллиона рублей, которые могли быть потрачены впустую.

Официально это называется "оценка регулирующего воздействия" - ОРВ (не путать с ОРВИ). О том, что и как удается "выдернуть" из многотысячного потока новых актов, "Российской газете" рассказал статс-секретарь - заместитель министра экономического развития Олег Фомичев. На днях он официально запустил портал orv.gov.ru, на котором будет публиковаться вся информация об ОРВ. От заключений по некоторым актам просто дух захватывает.

Олег Владиславович, с 2010 года через оценку регулирующего воздействия прошли почти четыре тысячи актов, треть заключений - отрицательные. Наверное, уже ничему не удивляетесь?

Олег Фомичев: Все равно удивляемся. Например, требования к судовым аптечкам - шедевр шедевров. Это один из наших кейсов... я бы сказал, смешных, если бы он не был таким грустным. Сразу оговорюсь, что очень любим минздрав, всегда конструктивно с ним взаимодействуем. Коллеги взяли и переписали в общем-то рекомендательные нормы международной конвенции, которая относится к мореплаванию, к преимущественно крупным судам. И распространили их на все суда, в том числе речные, которые в рейс на месяцы не уходят.

И получился состав аптечки такой, что нужно сразу получать лицензию на хранение наркотиков, потому что там всякие анестизирующие средства, там какое-то дикое количество шприцов, просто не нужных, препарат, применяемый при пересадке мозга... Все это для судна, не имеющего штатного медработника. Мы отменили этот приказ через экспертизу.

И сейчас нам внесли его повторно, как заново разработанный, но в том же виде. То есть люди так и не поняли, почему он был отменен.

Через процедуру ОРВ всегда удается блокировать такие акты?
СМОТРИТЕ ТАКЖЕ
За неисполнение указов президента предложили штрафовать

Олег Фомичев: Часть удается, часть нет. Даже если акт получает отрицательное заключение, это лишь повод еще раз подумать, а можно ли добиться тех же целей с меньшими издержками.

К тому же мы проводим ОРВ на финальной стадии, когда разработчик считает, что политическое решение уже принято. И для него на этом этапе не так важно, что новое регулирование требует, условно говоря, триллиона рублей. Ну триллион и триллион.

С одной стороны, государство упрощает процедуры, связанные с ведением бизнеса, дает какие-то льготы, снимает барьеры, с другой - появляются инициативы с новыми запретами, усилением ответственности, новыми обязательствами. Получается, что одно во многом перечеркивает другое. Согласны?

Олег Фомичев: В определенной степени да, тут есть конфликт двух целей в государственном регулировании - развития предпринимательства и минимизации рисков в области национальной безопасности, обороноспособности и так далее.

Например, произошли теракты, тут же вводится требование, что все предприятия, относящиеся к транспортной инфраструктуре, обязаны иметь подразделения по безопасности или же все без исключения образовательные учреждения, даже сельские, должны быть оснащены металлодетекторами, и все это делается безотносительно оценки издержек.

Нужно вот такие вещи всегда стараться балансировать. Находить решения, которые и риски бы учитывали, и не накладывали неподъемные ограничения на бизнес, на бюджеты. У нас с этим пока проблемы, эти две сферы принятия решений сильно разведены и слабо стыкуются.

Ведомственные акты становятся более зрелыми с точки зрения целей и издержек, которые за ним стоят?

Олег Фомичев: Ситуация стала намного лучше, поскольку от ведомств требуется самим предварительно оценить дополнительную нагрузку, которую несет разработанный ими акт.

Но все равно примерно треть актов получает отрицательное заключение. У нас просто не все думают о бизнесе, регулируя какую-то сферу, видят только свою ведомственную цель. К тому же актов выходит очень много, и даже если аккуратно к регулированию подходить, все равно будут сбои.

Нельзя сократить этот поток?
ЧИТАЙТЕ ТАКЖЕ
В Думу внесен законопроект о рейдерстве

Олег Фомичев: Надо понимать, что он состоит из двух частей. Первый - это правительственные акты, здесь, в принципе, через механизм ОРВ мы не то чтобы совсем остановили этот поток, но, по крайней мере, поставили определенный фильтр.

Хотя и здесь есть достаточно большое количество подзаконных актов, завязанных на уже принятые федеральные законы. Тут уж мы можем сколько угодно возражать, но если закон подразумевает принятие таких-то постановлений правительства или приказов министерства, они должны быть выпущены.

Сложнее со вторым потоком, с законопроектами, которые исходят от других субъектов законодательной инициативы. Этих субъектов очень много.

И если через правительство законопроект не пройдет, можно через депутатов попробовать, через региональные органы власти и так далее.

И проблема здесь решается, на наш взгляд, только принятием "закона о законах" - федерального закона о порядке разработки и принятия федерального закона. Такой проект даже разработан минюстом, прошел публичное обсуждение, но, во-первых, по нему есть неоднозначная реакция юридического сообщества - как один закон может устанавливать требования к другим законам, во-вторых, по-моему, никому не хочется пока себя ограничивать.

Количество ежегодно принимаемых актов растет?

Олег Фомичев: В последние годы - да: 23, 24, 25 тысяч актов. Но динамика уже не столь важна, просто этих актов так много, что за ними невозможно уследить.

Около 15 процентов из них что-то требуют от бизнеса. Даже если бизнес хочет быть добросовестным, он просто не может им быть, потому что физически не успевает отслеживать акты, которые правительство генерирует в отношении него.

У "большой четверки", я имею в виду Российский союз промышленников и предпринимателей, Торгово-промышленную палату, "Деловую Россию" и "ОПОРУ России", есть специальный штат сотрудников, которые в режиме онлайн анализируют подготавливаемые правительством акты, рассылают их для заключений своим членам.

Но бывают акты, которые затрагивают достаточно узкие сектора, которые бизнес-ассоциациям неинтересны, тогда они вообще могут пролететь незамеченными. Их из портала раскрытия информации о подготовке нормативно-правовых актов никто не выдергивает, журналисты не комментируют, срок обсуждения истекает, и федеральный орган власти пишет в отчете, что замечаний не поступало. Мы тоже с учетом такого количества актов физически не можем вылавливать все эти блохи.
СМОТРИТЕ ТАКЖЕ
Госдума приняла в первом чтении законопроект о "праве на забвение"

Пытаются ли ведомства обойти процедуру ОРВ?

Олег Фомичев: Бывает, но мы стараемся это жестко контролировать, и если кто-то должен был представить акт на ОРВ, но не представил, мы загоняем такие акты назад в процедуру ОРВ.

Минюст при регистрации актов тоже нам в этом помогает, интересуется, а почему ОРВ не была произведена.

Иногда предпочитают просто разместиться на портале для общественного обсуждения проектов актов и тем самым избежать ОРВ. Есть шанс, что никто его там и не заметит, ни СМИ, ни бизнес. Такое тоже стараемся отслеживать, и если акт серьезно затрагивает бизнес, а замечаний на него не поступило или они не были разработчиком учтены, собираем экспертов и проводим процедуру ОРВ. Новый портал regulation.gov.ru (на нем публикуются все проекты актов, исходящие от государства. - Прим. ред.), который будет запущен на днях, кстати, настроен так, чтобы ее было обойти нельзя.

Есть много принятых актов, по тем или иным причинам не действующих или действующих, но безнадежно устаревших. Им тоже нужна инвентаризация.

Олег Фомичев: И мы будем ее проводить, это называется оценка фактического воздействия. Она начинает работать со следующего года. Предполагается, что это более продвинутая форма экспертизы. Каждый акт, прошедший сито ОРВ, имеет досье, где написано, для чего он принимался. И если года через три посмотреть, а как все получилось на самом деле, то может оказаться, что акт и не работает вовсе.

У нас, к сожалению, очень часто весь процесс регулирования заканчивается выпуском документа. Считается, что после этого проблема рассосется, потому что правоприменение пойдет по нужному пути. Это не всегда так.

Не то что мы говорим, что акт плохой, а просто он не достиг заявленных целей, значит, оказался не нужным. А у нас таких актов достаточно много, они загромождают законодательство. Очень много просто ненужного регулирования, которое, однако, требует затрат финансовых и временных.

А когда будет возможность проводить ОРВ на этапе второго чтения законопроекта в Госдуме?
ЧИТАЙТЕ ТАКЖЕ
Бречалов: Практика "нулевых чтений" законопроектов оправдывает себя

Олег Фомичев: Да, значительные издержки возникают как раз на этой стадии. Сложная проблема, к которой мы подходим уже третий год и никак не можем подойти. Пока все, что мы смогли сделать, это прописать в постановлении об ОРВ, что если Госдума обратится в правительство с предложением провести ОРВ ко второму чтению, правительство это сделает.

Пока у нас ни одного случая такого не было, хотя по некоторым сигналам из Госдумы первый прецедент скоро появится. Но он скорее связан с тем, что вокруг законопроекта есть несколько групп интересов и они никак не могут договориться. Поэтому и решили еще раз все подсчитать на площадке ОРВ, чтобы у одной из сторон появились дополнительные аргументы.

А так дело в том, что Госдума самостоятельна в своей законодательной работе, и правительство не может ограничить ее право на законотворческую инициативу. Если сама Госдума не решит внедрить ОРВ, мы этого сделать не сможем. Спикер Госдумы Сергей Нарышкин уже давно поддержал наши идеи и даже дал поручение председателю комитета по экономической политике проработать, в какой форме это возможно. Речь идет о том, чтобы эту процедуру прописать в регламенте Госдумы, чтобы она проводилась либо во взаимодействии с правительством, либо - внутри самой Думы.

Обойдемся без риска

Сейчас как раз второе чтение будет проходить законопроект о надзорных каникулах, и бизнес опасается, что исключений из моратория на проверки станет больше. Идет борьба вокруг контрольных полномочий ведомств?

Олег Фомичев: Вся борьба прошла на уровне правительства, у нас больше не осталось разногласий с ведомствами.

Надеемся, что новых исключений не будет, какого-то давления мы не чувствуем. Наверное, внесем некоторые уточнения. В частности, с какого момента отсчитываются те самые три года, в течение которых бизнес должен быть добросовестным, чтобы получить освобождение от проверок - с момента последнего нарушения или с момента вынесения решения по нему.

И, скорее всего, предложим поправки, которые дадут правительству полномочия провести эксперимент по внедрению риск-ориентированного подхода в контроле и надзоре на базе двух-трех федеральных органов исполнительной власти.

Несколько органов по факту уже внедряют этот подход.

Олег Фомичев: Да, Росаккредитация, таможенная, налоговая службы, но они сейчас делают это на свой страх и риск. К ним может прийти прокуратура и поинтересоваться, а на каком основании не было реакции на жалобы, нет ли здесь коррупции.

Потому что риск-ориентированный подход означает, что я не на все заявления граждан должен реагировать, что решение, кого включать, а кого не включать в план проверок, нужно принимать исходя из профиля риска, а не заявлений о тех или иных нарушениях. Поэтому мы хотим это официально зарегламентировать, чтобы у самих контролирующих органов не было проблем.

Полноценный риск-ориентированный подход будет прописан в большом законе о контроле и надзоре, который мы рассчитываем в осеннюю сессию Думы внести. Но обычно такие сложные законы тяжело идут, во-вторых, запускаться он будет долго, он устанавливает двухлетний переходный период. А мы хотим прямо сейчас уже начать отлаживать эту систему работы с рисками на уровне нескольких федеральных органов власти.
"Российская газета" - Федеральный выпуск №6710 (139)
http://www.rg.ru/2015/06/29/fomichev.html
http://creativecommons.org/licenses/by/3.0/legalcode